Diálogos NDIS 4 – Repensando a regulação dos serviços peer-to-peer

Abaixo o quarto texto da série “Diálogos NDIS”. A chamada para publicação é permanente, confira aqui.

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QUANDO A NUVEM DESCE AO CHÃO: REPENSANDO A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PEER-TO-PEER

Autores: Pedro C. Baumgratz de Paula, mestrando em Direito Econômico (USP), pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e Coordenador de Monitoria do Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da DIREITO GV e Rafael Augusto Ferreira Zanatta, mestrando em Sociologia Jurídica (USP), pesquisador do NDIS USP e coordenador de TCCs no Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da DIREITO GV.

Em outubro de 2013, o website Airbnb foi intimado a fornecer ao Estado de Nova Iorque, nos Estados Unidos da América (EUA), todos os dados dos usuários cadastrados na condição de ofertantes de locação por curto período de tempo de casas e apartamentos na cidade de NY. O pedido foi motivado por uma lei municipal que proíbe a sublocação sem supervisão do Executivo. Para os reguladores dessa região, a locação de imóveis pelo Airbnb deve ser controlada, sob pena de trazer efeitos perversos ao mercado imobiliário local. Acredita-se que, se o serviço for voltado somente a turistas, poderia aumentar o custo de vida dos nova-iorquinos.

Para os proprietários da plataforma de compartilhamento de imóveis, o pedido não é procedente. Para a empresa – considerada a 6ª mais inovadora do mundo, conforme a revista Fast Company –, a racionalidade regulatória a eles aplicada é incompatível com o serviço oferecido. Alugar um imóvel com finalidade de altos lucros é diferente de alugar um espaço de seu apartamento, de vez em quando, para um visitante. Para eles, não se trata de hotelaria ou exploração econômica no setor imobiliário. Trata-se de algo novo, uma economia emergente baseada no compartilhamento, impulsionada pela internet, pela facilidade de comunicação e pela redução das assimetrias de informação.

Afinal, o que há de novo nos serviços peer-to-peer? Tomemos o caso do Airbnb. Em síntese, ela é uma empresa de facilitação. Ela não oferece serviços de hotelaria, mas auxilia a realização de algo comum em países ocidentais: o bed and breakfast – a ideia de que você pode alugar um quarto vago de sua casa para um visitante temporário como renda extra. A genialidade dos seus criadores está no design, na intermediação financeira, na gestão de serviços conexose no sistema de avaliação dos anfitriões. Ao invés de chegar em uma cidade e procurar as placas de “alugo quarto” de um desconhecido, você pode, antecipadamente, saber quem é a pessoa, quantas pessoas ela atendeu e como é o quarto.

Nos EUA, o debate sobre a regulação de “peer-to-peer marketplaces”tem crescido de forma rápida. No Brasil, entretanto, a discussão é praticamente inexistente. Não é hora de repensarmos os modelos regulatórios diante de algo novo e que já é usado por aqui? Quais são os riscos e as desvantagens de mantermos a mesma uma visão de regulação que prescinde de compreensão sobre serviços peer-to-peer ou de uma economia baseada em compartilhamento? Aliás, para quê serve a regulação e que papel tem o direito?

Duas notícias recentes no Brasil mostram que essa reflexão é urgente. A primeira, publicada pela Gizmondo, diz respeito à possibilidade de imposição de multas aos ofertantes de “carona” ou viagens compartilhadas. De acordo com uma Resolução da ANTT, é preciso autorização para a realização de transporte interestadual de passageiros. Seria isso um impeditivo para a utilização livre de riscos de “aplicativos de carona” no Brasil?

Para Raphael Junqueira, servidor da ANTT, a “carona solidária” seria ilegal, pois a divisão de combustível constituiria “vantagem indireta”.  Essa visão foi contestada por Pedro Ramos, pesquisador do NDIS, que refutou a tese de “vantagem” pela divisão de custos. Para além da discussão sobre legalidade/ilegalidade, existe um debate maior sobre quem deve regular tal mercado e por qual finalidade. A ANTT não foi pensada para regular empresas que exploram, via concessão, o mercado de transporte? Seria tal agência o regulador adequado para empresas que intermediam combinados informais entre pessoas físicas?

A segunda notícia consiste na manifestação formal da associação do setor hoteleiro contra a falta de regulação de seus novos e inesperados concorrentes. Para os empresários do setor, devem ser aplicados os mesmos padrões regulatórios para aqueles que oferecem serviços de repouso em suas propriedades (com ou sem café da manhã!), independentemente do caráter do “anfitrião”. O argumento do setor hoteleiro é o seguinte: “não é justo que estejamos submetidos a tributos, licenças, fiscalização, regulações de trabalho e segurança, enquanto outros ganham dinheiro com a mesma atividade”.

O argumento pode parecer válido, mas é perigoso. Aplicar a regulação tradicional para esse tipo de serviço pode ser prejudicial, pois pode bloquear inovações e o desenvolvimento de um mercado emergente baseado no compartilhamento. A utilização da internet no Brasil cresce a cada ano, em especial na região Nordeste. Imaginemos a potencialidade desse mercado em médio prazo. A regulação monolítica – pensada para outra realidade – não pode colocar em risco uma geração de empreendedores capaz de criar mecanismos e instrumentos para potencializar trocas e compartilhamento de ativos?

A drástica redução das assimetrias de informação gerada pela popularização da internet propicia um considerável aumento de eficiência na utilização de alguns bens, e isso não deve ser desperdiçado. É claro que cream skimmers surgirão, visando reduzir custos (gerados pela regulação, formalização, tributação, etc.) ao atuar nessas plataformas de forma a burlar a regulação tradicional e obter lucros fáceis.

No entanto, usar as lentes regulatórias do século XX para esse cenário dinâmico pode ser desastroso. Se a regulação tem por finalidade evitar a lesão ao consumidor, condutas ilícitas e práticas desleais, podemos pensar em modelos de regulação que combinam o controle realizado de “baixo para cima” – pelos usuários e organizações – com uma supervisão governamental. A regulação pode ser também mais premial e menos punitiva, incentivando boas práticas pelo Estado. É hora de criatividade regulatória que compreenda novas realidades e faça sentido.

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Diálogos NDIS 2 – Neutralidade de rede e aplicativos como instrumentos de políticas públicas

Abaixo o segundo texto da série “Diálogos NDIS”. A chamada para publicação é permanente, confira aqui.

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NEUTRALIDADE DE REDE: É POSSÍVEL UTILIZAR APLICATIVOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS?

Autor: Eduardo Spanó Junqueira de Paiva – Bacharelando em Direito pela Universidade de São Paulo e membro do Núcleo de Direito, Internet e Sociedade da Faculdade de Direito da USP.

A neutralidade de rede contida no Marco Civil da Internet propiciaria a continuidade de uma arquitetura de rede livre e participativa, além de mais apta a promover inovações – mesmo que limite modelos de negócios de operadores de telecom. Ainda assim, é importante debater sobre os limites concretos da neutralidade, até para conseguir superar uma necessária discussão abstrata sobre o tema. A ideia é antecipar questões que inevitavelmente surgiriam ao longo da regulamentação e aplicação desse princípio a casos concretos, bem como delimitar os espaços de atuação na rede.

Um caso hipotético para reflexão: o princípio da neutralidade da rede permitiria ao governo utilizar aplicativos como instrumentos de políticas públicas? Esse caso serve para pensar as consequências da neutralidade sobre o espaço de realização de políticas públicas (policy space) em uma época em que os governos têm crescentemente utilizado as TICs para prestar melhores serviços aos cidadãos.

Identifica-se três posições sobre as implicações da neutralidade para aplicativos com acesso grátis à Internet. Pedro Ramos neste Diálogos NDIS afirmou que a neutralidade de rede proíbe o acesso gratuito por aplicativos, o que preveniria três consequências negativas dessa prática para mercado móvel: (i) fechamento de mercado, (ii) concentração econômica e (iii) limitação das possibilidades de acesso dos usuários.

Diametralmente oposto, o deputado federal Alessandro Molon, relator do projeto de lei, assegurou que esse modelo – chamado de “Banda larga 0800” pelo MiniCom – não estaria proibido pela redação da neutralidade levada originalmente ao Congresso (abaixo se verá que essa permissão não está clara). De fato, o projeto da Banda Larga 0800, direcionado para setor público e privado, segue avançando e tem previsão de lançamento para 2014.

Uma posição intermediária parece mais acertada: a neutralidade somente deveria permitir aplicativos com acesso gratuito à Internet caso sejam utilizados para a realização de políticas públicas. Isso, pois, por não serem aplicativos de mercado, possuem menos consequências negativas; ao mesmo tempo em que podem propiciar benefícios, como manejo mais eficaz das informações, melhor comunicação com o cidadão e diminuição de custos.

O contexto brasileiro também faz com que a utilização de acesso gratuito a aplicativos seja um instrumento de política pública interessante. Se são crescentes os números da telefonia móvel, assim como a quantidade de smartphones vendidos; os preços pagos pelo serviço de Internet no país, principalmente a móvel, continuam inacessíveis para grande parcela da população. Em um contexto em que a base de usuários é grande, mas com perfil de baixa utilização de internet devido ao nível dos preços, os aplicativos com acesso gratuito permitiriam alcançar o cidadão.

Um gestor público que tenha que enfrentar o objetivo de melhorar a comunicação em programas de transferência de renda condicionada (a comunicação é preocupação real no caso do Programa Bolsa Família) poderia optar por acordos com operadoras de telefonia móvel – à semelhança do que tem ocorrido atualmente entre redes sociais e operadoras – para proporcionar uma comunicação eficaz a um preço ajustado ao orçamento público (os recursos escassos à disposição de governos podem ser insuficientes para promover o subsídio integral do acesso a usuários de baixa renda).

A despeito da discussão normativa sobre o caso, de fato o projeto de Marco Civil não apresenta permissão clara para uma política pública nesses moldes. O projeto determina que a neutralidade se aplique aos serviços de Internet onerosos ou gratuitos e que a discriminação de pacotes poderia ocorrer somente em face de “requisitos técnicos indispensáveis à prestação adequada dos serviços e aplicações” ou para “priorização a serviços de emergência”. O caso aqui discutido não se enquadra facilmente nem em uma, nem em outra categoria.

Para resolver a questão, alguém poderia sugerir que a neutralidade fosse excepcionada em caso de “interesse público” ou que fosse imposta somente a acessos remunerados à Internet. Restringir-se a essas propostas, entretanto, abre brechas para o descumprimento da neutralidade que vão muito além da possibilidade de utilizar aplicativos como instrumentos de políticas públicas e poderiam permitir segmentação excessiva do acesso à Internet, ameaçando a razão de ser da neutralidade.

Em suma, a utilização de aplicativos com acesso gratuito à Internet deve ser uma opção no leque de ferramentas de política pública disponíveis aos governos, porém o Marco Civil não parece assegurar essa possibilidade. Por isso, é importante que a legislação se mantenha em termos principiológicos, tendo cuidado com a definição rígida de exceções legais para evitar consequências não antecipadas. Essa dificuldade de antecipar todos os casos possíveis atribui importância especial ao desenho de governança do órgão que será responsável pela regulamentação da neutralidade. A chave para a preservação da neutralidade da rede está além do Congresso!